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浅议“诉调对接”机制存在的问题及其制度完善
作者: 发布时间:2014年01月16日 09:38 文章出处:
????摘??要:诉调对接机制是近年来人民法院化解矛盾纠纷、推进“和谐司法”的一种新探索,该机制在我国的构建具有广泛的纠纷解决文化基础。目前,各地法院在“诉调对接”机制的构建上既有共性,亦有不同之处,但面临的困境是基本相同的。2011年1月1日施行的人民调解法,实现了人民调解制度与诉讼程序的衔接,诉调对接工作有了明确的法律规定,但是由于该法刚出台,各种配套制度还不够完善,人民调解与诉讼程序的衔接还存在空洞区。需要在对诉调对接机制进行合理定位,厘清诉调对接与其他诉讼程序关系的基础上,完善各项运行机制,规范调解行为,使各种纠纷解决方式之间形成统一协调、功能互补、程序衔接的有机系统。

关键词:诉调对接;多元化;纠纷解决机制

????当前,随着我国经济的迅速发展,改革的深化和利益关系的调整,各种矛盾纠纷呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点。各类纠纷如潮水般涌入法院,法院担负的审判任务非常艰巨。法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显。因此,我们需要设立一个合理、高效、公平的,适应不同需求的多元化纠纷解决机制。

????一、健全诉调对接机制的现实性、必要性

????作为社会纠纷大调解机制的重要组成部分,“诉调对接机制通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合,使诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解两种纠纷解决机制相互衔接,充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势,使司法审判与社会力量优势互补,形成合力,促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决,从而更好地维护社会的和谐与稳定。”?“诉调对接”机制有利于改变我国纠纷解决机制的现状,实现各种纠纷解决方式的合理衔接,实现效益的最大化和纠纷解决方式的多元化。从这个意义上说,“诉调对接”是我国建立多元化纠纷解决机制的基础。

为适应现实发展,2004年最高人民法院发布《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》,对法院调解工作做了比较明确的规定,使之成为多元化纠纷解决机制的重要组成部分。《人民法院二五改革纲要》亦将建立和健全多元化纠纷解决机制作为一项重要的改革任务。经过近几年的实践,我国已经建立起多种纠纷解决机制,包括传统的人民调解、现代型的仲裁和其他不同类型的非诉纠纷解决方式,使不少纠纷得到更简便、快速的解决,然而包括人民调解与法院诉讼在内的各种纠纷解决机制之间未能形成一个功能互补和程序衔接的有机体系。2011年1月1日施行的人民调解法,实现了人民调解制度与诉讼程序的衔接,但是由于该法刚出台,各种配套制度还不够完善,人民调解与诉讼程序的衔接还存在空洞区。因此,在纠纷解决机制重整过程中,我们要着重考虑纠纷解决权优化配置这一重要课题,继续探索健全诉调对接机制的新思路,构造出一个各种纠纷解决方式之间统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有机系统。

????二、诉调对接机制的现实困境和制度缺撼

????各地法院在探索诉调对接机制的过程中虽然取得了一些成绩,但是也暴露出不少缺陷,目前建立健全诉调对接机制主要面临以下问题:

????(一)诉调对接缺乏整体联动机制。

????“诉调对接”这一新名词原本是实务部门提出的,是司法积极回应社会转型期特殊需求的举措,体现了法院所肩负的政治责任和社会责任。从诉调对接的运行机制看,诉调对接在很大程度上强调法院的推进作用。但是,我们应当看到,“诉调对接”是诉讼系统与法院外调解系统的对接,调解与审判工作的关系是良性互动的。指导调解工作是人民法院的一项法定职责,同时“诉调对接”也是人民调解组织的一项任务。目前,“诉调对接”工作主要靠法院推进,但法院掌握的社会资源有限,推进工作存在不小的难度。因此不能仅仅强调法院的作用而忽略了相关主体的责任,要建立一个合理公平、功能互补、程序衔接的诉调对接长效机制就需要地方党委政府对社会矛盾调处工作的重视,需要人民调解组织的密切配合,有效整合行政职能部门、人民调解组织、工会、妇联、共青团等社团及专家学者等社会资源,共同服务于纠纷的处理和矛盾的化解。

????(二)诉调对接缺乏具体的实施细则。

????《人民调解法》出台之前,涉及到人民调解的法律规范并不少,如《民事诉讼法》、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、司法部《人民调解工作的若干规定》等法律、法规、规章等,但并没有深入涉及“诉调对接”的内容。2011年1月1日施行的《人民调解法》进一步明确了人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范和保障措施,确认了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制,明确了人民调解协议的效力和司法确认制度。其中,《人民调解法》在规定人民调解与诉讼衔接方面的内容,主要体现在该法的第十八条、二十??五、二十六条、三十三条。

????从审判实践来看,单单依据这几条规定很难顺利实现人民调解与诉讼程序的衔接。要真正完成两制度的衔接,还面临以下问题:首先,没有规定具体的组织架构,未建立“诉调对接”工作专门机构;其次“诉调对接”的具体程序应予以细化,例如对人民调解协议进行司法确认的申请程序、受理标准、审理过程、确认标准、法律文书以及救济程序等等还有等进一步完善;第三,应总结并细化“诉调对接”?的适用范围。有必要总结以往的人民调解工作经验,制定新的细则,细化适宜适用人民调解的矛盾纠纷范围。另外,在适用的类型上看,民事案件使用较多,商事案件较少,刑事(自诉)行政案件则使用“诉调对接”的更少。第四,行政调解机构及其工作人员的法律责任未加以明确。?

????(三)人民调解缺乏专业人员,解纷能力尚待进一步提高。

????调解人员的素质是调解人员在一定的时间、空间条件下从事调解工作的知识、才能、品德和作风的总和,是调解人员在先天基础上通过后天的学习、实践所获得的工作能力。调解人员需理性与中立,拥有心理掌控能力和释明事实与释明法律的能力,能善于把当事人的思想、情绪、态度引导到合理解决纠纷的轨道上来,在双方有让步心理的前提下,提出自己的调解意见,在双方基本满意后,迅速、积极地促使双方签订协议,或实际履行协议。目前基层人民调解的组织网络建设取得了一定的成效,但在组织机构、队伍素质、制度建设等方面还有一些缺憾。主要表现在:首先,绝大多数人民调解员是由村(居)自治组织的人员兼职的,难以保证他们有足够的精力和时间去摸清社情民意、排查矛盾纠纷,及时有效、有针对性地做好解纷工作。其次,由于受文化素质、人情关系等因素的影响,“诉调对接”邀请的许多基层调解员的素质参差不齐,很难保证所有委托、协助调解的案件都能公平、公正。有时调解存在损害当事人利益、第三人权益的问题,甚至发生当事人调解后又向法院申诉的情况,而他们的调解又代表着法院,如何把这种负面影响缩小到最小,值得考虑。

????(四)诉调对接的物质保障有待加强。

????从社会矛盾大调解中心建设的角度来讲,比较重视该工作的地区,物质装备就投入较多,但也有不少地方仅是流于形式,没有经费保障,处于可有可无的状态。从法院的角度讲,对聘请的调解员基本上也未提供任何报酬,仅是义务性工作,难以保证所有的调解人员都有内在的积极性。另外,大多基层调解组织办公条件简陋、经费缺乏,很难满足新时期民间纠纷形式、主体、内容多样性、复杂性的要求,许多地方实际上是靠调解员的奉献精神来开展工作的。

????三、继续探索诉调对接机制的方向和思路

要把深化“诉调对接”工作作为开展“人民法官为人民”主题实践活动的重要载体,努力形成解决社会矛盾纠纷的合力,促进地区社会的和谐稳定。

????(一)协调“诉调对接”各方,建立整体联动机制。

“诉调对接”是涉及法院、行政机关、人民调解委员会等多方参与的综合工程,需要制定协调各方整体联动的相关制度,形成政府主导、群团参与、法院指导共同促进人民调解与诉讼对接。为此,人民法院要加强与党委、人大、政府、政协的联系,赢得工作上的支持,要以法院立案调解中心为主体,构建以司法、劳动、工会、教育、妇联、公安等部门及乡镇司法所、村民委员会为辅助的三级互动多元化调解网络。

????(二)制定《人民调解法司法解释》,完善诉调对接机制。

要真正完成人民调解与诉讼程序的衔接,还需要适时制定新的细则对诉调对接相关程序和内容进行详细规定,从而具体指导、约束、监督“诉调对接”工作。同时,也要尽快建立一种确保办案公正、有利提高效率、资源配置合理、适应社会主义市场经济发展的现代民事诉讼机制,把人民调解广泛地纳入民事诉讼程序,从规则上实现人民调解与诉讼程序的制度衔接。

????第一,设置专门的调解机构。设立“诉调对接”办公室,设立专门的调解法官,设立法院的特邀调解员制度,明确特邀调解员的对象范围。在现行的体制下,只有建立统一的领导机构,才能有效地解决各纠纷解决机构之间有序的衔接和互动,才能避免各纠纷解决机构处于单打独斗、孤立无援的境地,才能确保各类矛盾纠纷得到及时的化解,把矛盾纠纷化解在基层,化解在萌芽状态。

????第二,明确诉调对接的范围。在新形势下,人民调解的范围逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷,向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷扩展。因此,有必要总结以往的人民调解工作经验,制定新的细则,细化适宜适用人民调解的矛盾纠纷范围。另外,在适用的类型上看,民事案件使用较多,商事案件较少,刑事(自诉)行政案件则使用“诉调对接”的更少。建议对可适用调解与不适用调解的范围作出明确的界定,把一些案情简单,事实清楚,争议不大的案件纳入调解范围。

????第三,规范诉调对接的运作程序。(1)诉讼引导。属于人民调解受理范围内的矛盾纠纷,当事人到法院起诉时,立案庭首先主动释明人民调解工作室的特点和优势,引导当事人申请人民调解。(2)诉前调解。在尊重当事人的意愿下选择到调处中心调解的同时,为有利于节约诉讼资源,更有效的把各种矛盾纠纷化解在萌芽状态,在立法上应设立案受理前置程序,对权利义务关系明确以及小额标的纠纷,应当先经过矛盾纠纷调处中心或行政调解程序,只有在调解无效的情形下,才能选择诉讼方式解决。(3)立案分流。对当事人执意要求法院受理的案件,人民法院在立案受理后,除法律规定不适用调解程序的案件外,均应按照“繁简分流”原则,根据纠纷性质,请求目的以及当事人情绪等因素,先行调解或速裁促成当事人达成调解、和解协议,对于涉及面广、突发性强、矛盾易激化的纠纷,人民法院在立案前可先转入人民调解室,由诉前调解合议庭会同调解员进行庭前调解,努力将矛盾化解在进入诉讼程序之前。(4)调解方式。在调处环节,人民调解工作室调解采取分别谈话、现场调解、坐堂调解等方式。在调解中,调解员首先根据双方诉求,调查、核实当事人反映的情况、提供的材料,提出纠纷处理意见,然后组织双方当事人调解。经调解达成协议的,制作人民调解协议书。调解不能达成一致意见的,建议当事人向法院起诉。(5)委托调解。对于在同一辖区的婚姻家庭,继承纠纷,相邻关系纠纷等适宜进行委托调解的案件,诉前、庭前以及执行前在征得当事人同意的前提下,可委托调处中心,人民调解员进行调解。承办法官在与调处中心、人民调解员取得联系,确定调解时间、地点,并出具委托调解函,当事人持法院函件到调处中心接受调解。(6)规定调解时限。最高人民法院司法解释规定调解案件的时间不计入案件审限,造成案件审理周期过长,效率低下。为了防止调解过分,应规定调解期限,建议为受理之后30日内审结,逾期自动转入诉讼程序。(7)案后回访。在协议履行环节,坚持定期跟踪回访,及时掌握协议的履行情况,钝化协议履行中的发生的矛盾纠纷,教育、引导当事人自觉履行协议,巩固调解成果,防止纠纷反复。即使案件在诉讼中调解不成,在裁判后应落实承办人定期回访。承办法官在判决后应与当事人所在地的调处中心和人民调解员保持联系,关注和了解案件判决后的发展变化,如发现有矛盾恶化或不稳定因素,应委托调处中心和人民调解员及时介入,落实稳控措施,或直接参与化解矛盾,彻底解决纠纷。

????(三)加强指导,提升业务水平

????为更好地指导人民调解组织的工作,人民法院应当成立指导小组,专司对人民调解工作的业务指导,在坚持既定的、已取得成效的联席会议制度、民间纠纷调解和民事案件情况通报制度、人民调解员的培训和业务指导制度及巡回审理和法制宣传制度的同时,还应当指定相关业务庭和人民法庭审判经验丰富的审判人员担任各级各类人民调解委员会的指导员,负责对人民调解工作的业务指导。具体职责是:帮助人民调解委员会规范运行机制、工作程序、工作制度、调解方式及文书制作,同时接受人民调解员在调解过程中遇到的有关法律问题的咨询,但不得就人民调解委员会正在调处的个案直接发表意见。

????第一,加强调解队伍建设,提升调解人员的综合素质。结合实际情况,对人民调解委员会或纠纷调处中心的调解员的选任标准、选任程序,法律和政策水平的考核测试标准,调解员的性格心理测试方式与标准等进行规范,使调解员具有较高的综合素质。同时还需加强对调解员的培训,组织调解人员认真学习调解工作的基本理论和法律政策,熟悉本地经济社会发展内容,熟悉党的方针政策和国家的法律、法规,熟悉矛盾纠纷产生、发展和变化的规律,增强调解意识,掌握调解艺术,规范其调解行为。

????第二,完善旁听制度。有计划地邀请人民调解员旁听法院公开审理的案件,通过组织人民调解员旁听民事案件的审理,拓宽视野,感受氛围,提高其调解技能。

????第三,在人员互动上,法院调解室、矛盾纠纷调处中心、行政调解组织应将所辖范围的调解员,专职工作人员,机关职能部门的组成人员名单、工作范围、职责、联系方式等基本情况统一编制成册,发放到各调解机构和调解员,确保联终畅通,实现人员联动。

????(四)规范调解行为,加强考核监督机制

????一些基层人民法院,对人民法庭指导人民调解等发挥社会职能方面的工作没有列入人民法庭岗位目标管理考核的范畴,对人民法庭的工作与法院业务庭一样仅按案件审理数进行考核,造成指导人民调解工作成为额外的工作量,极大地影响了其工作积极性,因此,要加强考核监督机制。

????第一,建立指导人民调解工作的考核制度。将“诉调对接”工作的开展情况纳入岗位考核的范畴,制定相应的考核办法,落实到各业务部门、细化到法官个人。

????第二,建立调解质量反馈制度。对一些疑难复杂、社会影响面大的案件,承办法官在判决后应与当事人所在地的调处中心和人民调解员保持联系,关注和了解案件判决后的发展变化,如发现有矛盾恶化或不稳定因素,应委托调处中心和人民调解员及时介入,落实稳控措施,或直接参与化解矛盾,彻底解决纠纷。

????第三,加强对诉调对接工作的监督。如果发现调解协议是当事人恶意串通损害国家、集体或第三人利益的应当及时制止,并且不予以审核确认。对调解协议客观上无法执行的,要及时修正条款。另外,要防止个别当事人滥用“诉调对接”拖延纠纷的解决,使“诉调对接”成为公正、高效而又使当事人不伤和气的解决纠纷方式。

????(五)加大物质保障,建立经费保障机制

建立相应的经费保障机制。财政部门要将调解工作经费列入部门预算科目,在参考法院参与“诉调对接”的案件数量、标的额、人次等指标的基础上,对法院经费进行适应补偿,对兼职、义务调解员给予交通、伙食等补助。法院也尽快与司法行政机关协商确定受委托调解民事纠纷的人民调解组织实行个案补贴或给予经费补助的方法,以鼓励人民调解组织参与委托调解的积极性,畅通诉调对接渠道。

????结??语

?????“诉调对接”将非诉讼解决纠纷机制引入民事诉讼程序,反映并促进着一种时代理念和精神的变化,即从对抗对决走向对话协商,从单一价值走向多元化价值,从胜负决斗走向争取双赢,对于构建我国多元化纠纷解决机制具有现实的借鉴和指导意义。《人民调解法》颁布后,诉调对接工作有了明确的法律规定,但诉调对接工作的现有水平离建立起群众认同、高效便民的纠纷解决机制还有很远的距离。全面加强和完善这项工作还需要基层人民政府、基层司法行政部门、基层人民法院、基层人民调解员在一个相当长的时期内通过共同努力来完成。

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